Kamu Yaptı, Kamu İşletti, Kamu Kazandı: Gelir Egemenliğinin Kurucu Mantığı
Türkiye’nin ilk Boğaz köprüsü 1973’te açıldı: 15 Temmuz Şehitler Köprüsü.
1988’de ikinci köprü geldi: Fatih Sultan Mehmet Köprüsü.
Bu iki köprü herhangi bir dönemin siyasi projesi değil, Cumhuriyet’in kamusal yatırım anlayışının ürünüdür. Devlet borçlandı, yaptı, işletti ve gelirini topladı. Yıllar içinde maliyetler ödendi. Köprüler amortismanını tamamladı. Geriye ne kaldı? Sürekli, düzenli ve güvenilir bir kamu geliri.
Burada durup düşünmek gerekiyor.
Bir altyapı yatırımı tamamlandığında iki şey olur. Ya yatırım yalnızca fiziksel bir varlık olarak kalır ya da yatırım mali bir akış üretmeye başlar. Boğaz köprüleri ikinci kategoriye girer. Bunlar sadece ulaşım araçları değildir; bunlar düzenli nakit akışı üreten kamusal finans araçlarıdır.
Bu noktada önemli bir gerçeği hatırlamak gerekiyor: Altyapı yalnızca beton değildir. Altyapı gelir üretir. Ve gelir üretme kapasitesi devletin egemenlik alanının bir parçasıdır.
Egemenlik yalnızca sınır çizmek değildir. Egemenlik yalnızca güvenlik aygıtı değildir. Egemenlik, mali karar verme kapasitesidir. Devletin kriz anında kaynak yaratabilme, sosyal politika uygulayabilme ve ekonomik yön verebilme gücü, sahip olduğu gelir araçlarıyla doğru orantılıdır.
Boğaz köprüleri sıradan yatırımlar değildir:
Alternatifi olmayan geçiş hatlarıdır.
Günlük zorunlu trafik akışı vardır.
Talep riski düşüktür.
Gelir akışı süreklidir.
Bu özellikler herhangi bir özel sektör yatırımcısının hayal edeceği niteliklerdir. Çünkü bu tür varlıklar belirsizliği düşük, öngörülebilir ve uzun vadeli gelir sağlar. İktisat literatüründe bu tür varlıklar “nakit üreten stratejik aktif” olarak tanımlanır. Sosyal devlet açısından ise başka bir anlam taşır: Bu gelir, vergiyi artırmadan sosyal politika finanse edebilme kapasitesidir.
Kamu maliyesinin üç temel ayağı vardır:
Vergi
Borçlanma
Kamu işletme geliri
Boğaz köprüleri üçüncü ayağın en güçlü örneklerindendi. Devlet yalnızca vergi toplayan değil, aynı zamanda gelir üreten bir aktördü.
Bu ayrım hayati önemdedir.
Vergi siyasal maliyeti olan bir araçtır.
Borçlanma geleceğe yük bindiren bir araçtır.
Ama kamu işletme geliri, üretimden doğan düzenli bir kaynaktır.
Devlet işletme gelirine sahip olduğunda mali bağımsızlık artar. Bu bağımsızlık yalnızca bütçe dengesi değil, politika esnekliği demektir.
Bu modelin bir başka özelliği daha vardı: Fiyat egemenliği. Devlet isterse geçiş ücretlerini sosyal amaçla düzenleyebilirdi. Kriz döneminde indirim yapabilirdi. Afet anında ücretsiz geçiş sağlayabilirdi. Çünkü işletme hakkı kamudaydı.
İşte egemenlik tam da budur: Gelir üzerinde tasarruf yetkisi.
2000’lere kadar altyapı anlayışı temelde buydu. Yavaş olabilir, sınırlı olabilir ama kamusal gelir ve kamusal kontrol esastı.
Bu model kusursuz değildi. Finansman sıkıntıları yaşanabiliyordu. Yatırımlar daha yavaş ilerliyordu. Ancak temel ilke açıktı: Risk kamudaysa getiri de kamuda kalır.
Bu ilke mali aklın temelidir.
Amortismanı tamamlanmış bir altyapı artık yatırım değildir. O, mali egemenlik aracıdır. Böyle bir varlığın işletme hakkının uzun süreli devri, mülkiyet devredilmese bile, fiilen gelir egemenliğinin devri anlamına gelir. Çünkü egemenlik yalnızca mülkiyet değil, tasarruf yetkisidir.
Cumhuriyet’in kamusal yatırım anlayışı, devleti pasif bir düzenleyici değil aktif bir ekonomik aktör olarak konumlandırıyordu. Devlet hem yatırımcıydı hem işletmeciydi hem de gelir üreticisiydi.
Sonra paradigma değişti.
Bu değişim yalnızca finansman modeli değişikliği değildi. Bu, devletin ekonomik rolünün dönüşümüdür.
2002 Sonrası: “Kasadan Para Çıkmadı” Söylemi ve Garanti Devletinin Kuruluşu
2002’den sonra altyapı yatırımları gerçekten hızlandı. Otoyollar, köprüler, tüneller, şehir hastaneleri… Recep Tayyip Erdoğan liderliğindeki AKP iktidarı altyapıyı büyümenin vitrini haline getirdi. “Yapıyoruz” söylemi siyasetin merkezine yerleşti.
Bu dönem, niceliksel büyümenin dönemidir. Kilometreler arttı. Köprü sayısı arttı. Tüneller arttı. Havalimanları arttı. Altyapı görünür biçimde genişledi.
Ancak asıl soru şuydu: Nasıl yapılıyor?
Cevap: Yap-İşlet-Devret (YİD).
YİD modeli teorik olarak kamu ile özel sektör arasında risk paylaşımına dayalı bir işbirliği modelidir. Devlet yatırımın tamamını bütçeden finanse etmez. Özel sektör projeyi yapar, işletir ve belirli süre sonunda devlete devreder.
Kâğıt üzerinde model şudur:
Risk paylaşılır.
Finansman yükü hafifler.
Yatırım hızlanır.
Ancak uygulamada model farklı biçimde yapılandırıldı.
Bu modelle yapılan büyük projeler arasında şunlar var:
Osmangazi Köprüsü
1915 Çanakkale Köprüsü
Bu projelerin ortak özellikleri:
Günlük araç geçiş garantisi
Döviz (USD / Euro) bazlı ücret
Uzun vadeli (15–25 yıl) sözleşme
Talep farkını kamunun ödeme yükümlülüğü
Bu dört unsur birlikte düşünüldüğünde ortaya klasik bir risk paylaşımı değil, risk asimetrisi çıkar.
Somut konuşalım.
Osmangazi Köprüsü için verilen günlük garanti yaklaşık 40 bin araç seviyesindeydi. Gerçekleşen trafik ilk yıllarda bunun ciddi biçimde altında kaldı. Aradaki fark kamu tarafından ödendi.
Bu şu anlama gelir: Talep beklentisi gerçekleşmezse yatırımcı zarar etmiyor. Kamu farkı tamamlıyor.
1915 Çanakkale Köprüsü için verilen günlük garanti 45 bin araç civarındadır. İlk yıllardaki fiili geçiş bunun oldukça altında gerçekleşti. Aradaki fark yine kamu bütçesinden karşılandı.
Burada sistematik bir mekanizma vardır.
Talep tahmini özel sektör tarafından yüksek belirlenir.
Gerçekleşme düşük kalırsa fark kamu tarafından ödenir.
Risk kamulaştırılır.
Şimdi en kritik noktaya gelelim: Döviz.
2009–2013 döneminde 1 dolar yaklaşık 1,5–3 TL bandındaydı.
2023 sonrası 1 dolar 20 TL’nin üzerine çıktı.
Aynı sözleşme.
Aynı garanti miktarı.
Ama kur çarpanı değişti.
Yani aynı proje, aynı trafik, ama kamu yükü katlandı.
Örnek verelim.
Yıllık 150 milyon Euro garanti farkı olduğunu varsayalım.
Euro 5 TL iken:
750 milyon TL.
Euro 25 TL olduğunda:
3,75 milyar TL.
Aradaki fark: 3 milyar TL.
Bu fark “borç” olarak görünmez. Ama bütçeden çıkar.
Bu noktada kritik olan şey şudur: Bu ödeme kamu borç stokunda doğrudan görünmez. Ancak fiilen bir borç etkisi yaratır. Çünkü düzenli ve zorunlu bir ödeme yükümlülüğü oluşmuştur.
Buna literatürde “koşullu yükümlülük” denir.
Türkçesi: Gizli borç.
AKP’nin en çok tekrar ettiği cümle şuydu:
“Devlet kasasından para çıkmadan yaptık.”
Doğru değil.
Para bugün çıkmadı belki.
Ama 20–25 yıllık ödeme taahhüdü doğdu.
Bu borç bilanço dışına itilmiş bir borçtur.
Burada çok önemli bir mali gerçek vardır.
Devlet %8–9 civarında borçlanabiliyorken, özel sektörün finansman maliyeti %12–14 bandında oldu. 10 milyar dolarlık bir projede bu faiz farkı 20 yıl sonunda milyarlarca dolar ek maliyet demektir.
Bu şu demektir:
Eğer devlet doğrudan borçlansaydı daha düşük maliyetle finanse edebilirdi.
Ancak özel sektör üzerinden daha pahalı finansman sağlandı.
Aradaki fark ya garantiyle ya geçiş ücretleriyle telafi edildi.
Yani vatandaş ödedi.
Bu noktada artık mesele teknik finansman tercihi değildir. Bu, devletin rolünün dönüşümüdür.
Ve burada yeni bir devlet tipi ortaya çıktı:
Üreten devlet değil,
Garanti veren devlet.
Bu ayrım belirleyicidir.
Üreten devlet risk alır ama gelir üretir.
Garanti veren devlet risk alır ama gelir sözleşmeye bağlıdır.
Risk kimde?
Talep düşerse kamu
Kur artarsa kamu
Finansman pahalıysa kamu
Getiri kimde?
Sözleşme sahibinde.
Bu eşit ortaklık değildir.
Bu, riskin kamulaştırılması ve getirinin özelleştirilmesidir.
Burada ortaya çıkan şey, klasik özelleştirme değildir. Çünkü mülkiyet devredilmemiş olabilir. Ama gelir mekanizması sözleşmeye bağlanmıştır.
Devlet yatırım hızını artırmak için mali risk üstlenmiş; fakat gelir üzerinde egemenliğini sınırlamıştır.
Bu, mali kapasitenin genişlemesi değil; geleceğe bağlanmasıdır.
YİD modeli teorik olarak kötü değildir. Ancak risk paylaşımı simetrik değilse, döviz bazlı garanti kur riskini kamuya yüklüyorsa ve sözleşmeler uzun vadeli sabit ödeme taahhüdü yaratıyorsa, model yatırım finansmanı olmaktan çıkar; kamu bütçesi için kırılganlık üretir.
Bu aşamada devlet yatırımcı olmaktan çıkmış, sözleşme garantörü haline gelmiştir.
Mali egemenliğin ilk daralması burada başlar.
Ancak asıl kırılma henüz tamamlanmamıştır.
Çünkü yeni projeler bir yana, asıl mesele amortismanı bitmiş kamu köprülerinin ve otoyollarının işletme hakkının devredilmesidir.
Orada devredilen şey risk değildir.
Hazır gelir akışıdır.
Boğaz Köprüleri ve Rant Transferi: Satış Değilse Nedir?
15 Temmuz Şehitler Köprüsü
Fatih Sultan Mehmet Köprüsü
Bu iki köprü 1973 ve 1988’de yapıldı. Maliyetleri yıllar içinde çıktı. Talep riski yok. Alternatif yok. İstanbul trafiğinin omurgası.
Bu tür altyapıların iktisadi tanımı nettir: garantili nakit akışı.
Burada kritik olan kavram şudur: amortismanı tamamlanmış stratejik varlık.
Amortismanı tamamlanmış bir altyapı, artık yatırım değildir. O, sürekli gelir üreten bir mali enstrümandır. Böyle bir varlık, devlet bütçesi için düzenli ve öngörülebilir nakit akışı sağlar. Bu nakit akışı, sosyal harcamaların, kriz dönemlerindeki mali genişlemenin ve vergi artışı olmaksızın kamu hizmeti üretmenin temel araçlarından biridir.
Şimdi soru şu:
Eğer bu köprüler satılmadıysa ama işletme hakkı 20–25 yıllığına devredildiyse, ne oldu?
Mülkiyet devlette kalır.
Ama gelir akışı özel işletmeye gider.
Bu, teknik olarak “özelleştirme” değildir denebilir.
Ama ekonomik sonucu aynıdır: Gelir kamudan çıkar.
Bu noktada kavramsal bir berraklık gerekir.
Özelleştirme yalnızca mülkiyet devri değildir.
Gelir devri de fiili özelleştirmedir.
Somut konuşalım.
Varsayalım bu iki köprünün yıllık net gelir potansiyeli 1 milyar dolar eşdeğerinde olsun (trafik hacmi ve ücret seviyeleri düşünüldüğünde bu büyüklük gerçekçi bir bandtır).
25 yıl boyunca:
1 milyar × 25 = 25 milyar dolar.
Bu, brüt potansiyel gelir.
Şimdi düşünelim:
Bu işletme hakkı diyelim ki 5–6 milyar dolar karşılığında devredildi.
Ne oldu?
25 milyarlık düzenli, düşük riskli, stratejik gelir akışı; 6 milyar dolarlık peşin tahsilata takas edildi.
Bu finans literatüründe ne demektir?
Yüksek getirili uzun vadeli varlığın, kısa vadeli nakit ihtiyacı için elden çıkarılması.
Bu yatırım değildir.
Bu bilanço mühendisliğidir.
Burada bütçe açığını kapatma veya kısa vadeli nakit ihtiyacını giderme amacıyla uzun vadeli yüksek getirili bir varlık devreye sokulmuştur.
Bu mali sürdürülebilirlik değildir.
Bu kısa vadeli rahatlama karşılığında uzun vadeli gelir kaybıdır.
Ve burada kavramı açık söylemek gerekiyor:
Bu risk transferi değil.
Bu rant transferidir.
Rant nedir?
Risk almadan garanti edilmiş gelir.
Amortismanı bitmiş, talebi garanti köprülerin işletme hakkı devri, yatırım riskini devretmek değildir. Hazır gelir akışını devretmektir.
Bu noktada sistem eleştirisi zorunludur.
Eğer devlet yeni ve riskli bir projeyi özel sektöre devrediyorsa, risk transferinden söz edilebilir.
Ama risk ortadan kalkmışsa ve talep zaten garantiyse, devredilen şey risk değil, kazançtır.
Bir sosyal demokrat için mesele tam burada başlar.
Çünkü kamu maliyesi üç kaynağa dayanır:
Vergi
Borç
Kamu işletme geliri
Eğer üçüncü ayağı zayıflatırsanız, iki seçenek kalır:
Ya vergiyi artırırsınız.
Ya borçlanırsınız.
Bu matematik basittir.
Kamu işletme geliri zayıfladığında bütçe açığı artar.
Bütçe açığı arttığında ya vergi yükselir ya borç artar.
Her iki durumda da mali yük topluma döner.
Yani işletme hakkı devri, dolaylı vergi baskısı veya dolaylı borç baskısıdır.
Ve bu sadece mali mesele değildir.
Bu nesiller arası adalet meselesidir.
25 yıllık işletme devri demek şudur:
Bugünkü siyasi karar, gelecek 3–4 hükümetin mali alanını daraltır.
Bugün peşin para alınır.
Ama yarın düzenli gelir kaybı yaşanır.
Bu düzenli gelir kaybı, kriz dönemlerinde sosyal harcama alanını daraltır.
Örneğin ekonomik daralma anında devlet geçiş ücretlerini düşürmek isteyebilir. Ama işletme hakkı devredilmişse bu karar sözleşmeye takılır.
Afet anında ücretsiz geçiş sağlamak isteyebilir. Ama sözleşme sınır koyar.
Fiyat egemenliği kaybolur.
Bu yalnızca mali değil, siyasal bir daralmadır.
Şimdi soruyu net koyalım:
Devlet, İstanbul’un zorunlu geçiş hattından elde edilen geliri sosyal politika için mi kullanmalı?
Yoksa bu geliri finansman sözleşmelerinin teminatı mı yapmalı?
Bu teknik değil.
Bu ideolojik bir tercihtir.
Ve bu tercih 2000 sonrası dönemde sistematik biçimde finansallaşma yönünde yapılmıştır.
Altyapı büyüdü.
Ama gelir rejimi piyasalaştı.
Devlet üretici olmaktan çıktı.
Garanti veren devlete dönüştü.
Bu noktada sistem şu hale gelmiştir:
Yeni projelerde risk kamuya, getiri sözleşmeye bağlı.
Eski projelerde hazır gelir akışı devre konu ediliyor.
Yani hem geleceğin geliri hem bugünün geliri sözleşme mekanizmasına bağlanıyor.
Bu artık tekil proje tartışması değildir.
Bu bir gelir rejimi dönüşümüdür.
Ve burada tartışma daha da sertleşmek zorundadır.
Çünkü bu model yalnızca iktidarın tercihiyle açıklanamaz.
Muhalefetin de bu rejime karşı net bir alternatif kurup kuramadığı tartışılmalıdır.
Rant Rejimi, Muhalefetin Kırılma Anı ve Alternatifsizlik Sorunu
Artık adı konulmalı: Türkiye’de altyapı alanında kurulan model bir rant rejimidir.
Rant, üretim riskinden bağımsız, garanti edilmiş gelir akışıdır.
Eğer bir projede;
Talep düşerse kamu ödüyorsa,
Kur artarsa kamu ödüyorsa,
Finansman maliyeti yüksekse farkı kamu karşılıyorsa,
Ama gelir beklenenin üstüne çıkarsa kazanç özel sektörde kalıyorsa,
orada klasik piyasa riski yoktur.
Orada kamu güvenceli rant vardır.
Osmangazi Köprüsü ve 1915 Çanakkale Köprüsü bu mekanizmanın tipik örnekleridir.
Ama mesele sadece bu projeler değildir.
Eğer 15 Temmuz Şehitler Köprüsü ve Fatih Sultan Mehmet Köprüsü gibi amortismanı bitmiş, talebi garanti kamu varlıklarının işletme hakkı devrediliyorsa, devredilmişse ya da devredilmesi düşünülüyorsa, bu yatırım modeli değil, hazır rant akışının sözleşmeye bağlanmasıdır.
Bu noktada artık teknik tartışma biter, siyasal tartışma başlar.
2002 sonrası dönemde Recep Tayyip Erdoğan liderliğindeki iktidar altyapıyı büyüme motoru olarak kullandı. Fakat aynı zamanda uzun vadeli gelir akışlarını finansal sözleşmelere bağladı. Bu bilinçli bir tercihti. Yatırım hızını artırmak için kamu risk üstlendi.
Ama bu tercih, mali sürdürülebilirliği ikinci plana itti.
Sorun şu:
Bu model kalkınma mı, yoksa sözleşmeye bağlanmış gelir transferi mi?
Ve şimdi daha zor soruya gelelim.
Muhalefet ne yaptı?
Kemal Kılıçdaroğlu döneminde CHP, garanti ödemelerini ve “beşli çete” söylemini güçlü biçimde gündeme taşıdı. Eleştiriler yerindeydi. Kamu yükü görünür hale getirildi.
Daha da ileri gidildi.
Kılıçdaroğlu ‘YİD’leri kamulaştıracağız’ Er sagte.
Bu ifade, ilk kez modelin kendisini hedef alan bir siyasal çıkıştı. Çünkü kamulaştırma demek, gelir egemenliğinin geri alınması demektir. Bu, yalnızca sözleşme eleştirisi değil, rejim eleştirisidir.
Ancak o dönemki ittifak ortakları bu yaklaşımı desteklemedi.
Ali Babacan olmak üzere ve Meral Akşener olmak üzere bazı ittifak bileşenleri kamulaştırma söylemine karşı çıktı. Gerekçe olarak uluslararası tahkim riski, yatırımcı güveni, hukuki yaptırımlar ve ekonomik istikrar argümanları öne sürüldü.
Bu noktada bir kırılma yaşandı.
Model eleştirisi geri çekildi.
Kamulaştırma söylemi yumuşatıldı.
Tartışma sözleşme maliyetine indirgendı.
Oysa mesele maliyet değil, sistemdi.
Bu geri çekilme şunu gösterdi:
Muhalefet aktörleri eleştirebiliyordu,
Ama finansallaşmış altyapı rejimine karşı kurumsal ve net bir alternatif koyamıyordu.
Daha sonra yeni CHP yönetimi bu konuyu bir daha güçlü biçimde gündeme getirmedi.
Bu suskunluk tesadüf değildir.
Çünkü mesele yalnızca garanti ödemeleri değildir. Mesele gelir rejimidir.
Eğer amortismanı bitmiş stratejik altyapılar kamuda kalacak denmiyorsa,
Eğer döviz bazlı garanti sözleşmeleri yapısal olarak yasaklanacak denmiyorsa,
Eğer kamu işletme kapasitesi yeniden kurulacak denmiyorsa,
Eğer sözleşme üstünlüğü yerine kamu yararı üstünlüğü açıkça savunulmuyorsa,
rejim devam eder.
İktidar değişebilir.
Ama rant rejimi kalır.
Burada temel soru şudur:
Türkiye altyapıyı büyüme vitrini olarak mı görecek,
yoksa gelir egemenliğinin temel unsuru olarak mı?
Devlet uzun vadeli gelir akışlarını finans piyasalarına teminat veren bir garantör mü olacak,
yoksa üreten, işleten ve geliri sosyal denge için kullanan bir kamusal aktör mü?
Bu noktada Kamucu Cumhuriyetçi Altyapı Manifestosu zorunlu hale gelir.
Stratejik ve amortismanı bitmiş varlık devredilemez.
15 Temmuz Şehitler Köprüsü
Fatih Sultan Mehmet Köprüsü
Bu köprüler yatırım değildir artık.
Bunlar düzenli gelir üreten kamu varlıklarıdır.
Bu tür altyapılar alternatifsizdir, talebi garantiye yakındır, maliyetini çıkarmıştır ve sürekli gelir üretir.
Bu varlıkların işletme hakkının uzun vadeli devri, risk transferi değil, rant transferidir.
Döviz garantili sözleşmeler yasaklanmalıdır.
Osmangazi Köprüsü
1915 Çanakkale Köprüsü
Döviz garantisi kur riskini kamuya yükler.
Kur şokunda mali yük katlanır.
Bu model yatırımcıyı korur; kamuyu kırılganlaştırır.
Eğer yatırım yapılacaksa talep riski paylaşılacak, kur şoku için üst sınır mekanizması konacak ve gelir fazlası kamu ile paylaşılacaktır.
Kamu işletme kapasitesi yeniden inşa edilmelidir.
Devletin işletmeciliği ideolojik bir tercih değil, mali rasyonelliktir.
Devlet yüzde 8 maliyetle borçlanabiliyorsa, yüzde 14 maliyetli finansmana bağımlı kalmak kamu zararına çalışmaktır.
Kamu Altyapı Fonu kurulmalıdır.
Stratejik altyapı gelirleri görünmez hale getirilmemelidir.
Şeffaf, denetime açık bir fon yapısında toplanmalıdır.
Gelirler sosyal politika finansmanında kullanılmalıdır.
Yeni projeler kendi gelirleriyle finanse edilmelidir.
Nesiller arası mali denge korunmalıdır.
Sözleşmeler kamuya açık olmalıdır.
Kur şoku ve kriz dönemlerinde yeniden müzakere mekanizması işletilmelidir.
Çünkü anayasal düzende üstün olan sözleşme değil, kamu yararıdır.
Sonuç nettir.
Altyapı büyüklüğü kalkınma göstergesi olabilir.
Ama altyapının gelir rejimi, rejimin karakterini gösterir.
Eğer risk kamuda, kazanç özelde kalıyorsa;
eğer uzun vadeli gelir akışları kısa vadeli bütçe rahatlığına takas ediliyorsa;
eğer kamu işletme kapasitesi bilinçli biçimde zayıflatılıyorsa;
orada teknik değil, ideolojik bir tercih vardır.
Bu tercih adı konulmuş bir rant rejimidir.
Kamucu Cumhuriyetçi model romantizm değildir.
Bu model mali akıldır.
Bu model egemenliktir.
Bu model sosyal devlettir.
Köprüler beton olabilir.
Ama gelir rejimi siyasaldır.
Ve siyaset, devletin kimin tarafında durduğunu belirler.